Tutela judicial efectiva a medias: el problema de la falta de ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional dominicano

La tutela judicial efectiva, como derecho fundamental, no se agota en el derecho a acudir ante un tribunal ni en obtener una sentencia favorable; exige, además, que lo decidido se cumpla. En la República Dominicana, el Tribunal Constitucional, órgano supremo de interpretación constitucional, enfrenta una limitación importante que compromete esa garantía: la ausencia de mecanismos idóneos para ejecutar sus propias sentencias.

Los instrumentos internacionales en cuanto a la tutela judicial efectiva

En el marco internacional, el derecho a una tutela efectiva está consagrado en diversos tratados y convenios. Es el caso de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que sostiene, en su artículo 10, que toda persona tiene derecho, en condiciones de igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal (ONU, 1948).

De igual manera, el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, del 16 de diciembre de 1966, dispone en su artículo 2, numeral 3, lo siguiente:

3. Cada uno de los Estados Parte en el presente Pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso judicial; c) Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso (ONU, 1966).

El mismo instrumento adiciona, en su artículo 14.1, que todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia, y que toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil (ONU, 1966).

En el plano regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, adoptada entre el 7 y el 22 de noviembre de 1969), sostiene en su artículo 8, sobre Garantías Judiciales:

Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (Organización de Estados Americanos, 1969).

Tutela judicial efectiva en el plano constitucional

La Constitución dominicana consagra en su artículo 8 la protección efectiva de los derechos de la persona como función esencial del Estado, junto con el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatible con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas (Constitución, 2010).

En ese mismo sentido, los artículos 68 y 69 garantizan la efectividad de los derechos fundamentales a través de mecanismos de tutela y protección que permiten a la persona obtener la satisfacción de sus derechos frente a los sujetos obligados o deudores de estos. Los derechos fundamentales vinculan a todos los poderes públicos, que deben garantizar su efectividad en los términos establecidos por la Constitución y la ley; de ahí se configura la tutela judicial efectiva y el debido proceso (Constitución, 2010).

La reforma constitucional de 2010 comprendió, en el citado artículo 69, las garantías mínimas de la tutela judicial efectiva y el debido proceso: el derecho a una justicia accesible, oportuna y gratuita; el derecho a ser oída dentro de un plazo razonable ante una jurisdicción competente, independiente e imparcial, establecida con anterioridad por la ley; juicio con las garantías y a la ejecución de lo decidido, conforme a los preceptos constitucionales (Constitución Dominicana, 2010).

Sobre el contenido y alcance de este derecho, el Tribunal Constitucional dominicano, mediante la Sentencia TC/0110/13, sostuvo, siguiendo al Tribunal Constitucional español, que la tutela judicial efectiva posee un contenido complejo que incluye el derecho de acceso a los tribunales, el derecho a obtener una sentencia fundada en derecho, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales y el derecho al recurso legalmente previsto (Tribunal Constitucional, 2013, p. 11).

En la decisión mencionada anteriormente, el Tribunal precisó que la tutela judicial efectiva engloba también el derecho a ejecutar las decisiones judiciales, aspecto necesario para que la tutela sea realmente efectiva y de esencial importancia para dar vigencia a la cláusula del Estado social y democrático de derecho. Ello implica la vinculación de todos los sujetos al ordenamiento jurídico y a las decisiones de los órganos jurisdiccionales, que no solo juzgan, sino que también deben hacer ejecutar lo juzgado (Tribunal Constitucional, 2013, p. 11).

El Tribunal Constitucional y la ejecución de las sentencias

La creación del Tribunal Constitucional representa una de las grandes conquistas de la institucionalidad, la democracia y la garantía de los derechos fundamentales. Según el artículo 184 de la Constitución, este órgano tiene a su cargo garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales; sus decisiones son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado, y goza de autonomía administrativa y presupuestaria (Constitución, 2010).

Esta justicia constitucional se rige por principios de accesibilidad, celeridad, constitucionalidad, efectividad, favorabilidad, gratuidad, inconvalidabilidad, inderogabilidad, informalidad, interdependencia, oficiosidad, supletoriedad y vinculatoriedad. Resulta particularmente relevante el principio de efectividad, del cual se desprende la obligación de todo tribunal o juez de garantizar la aplicación de las normas constitucionales y de los derechos fundamentales, respetando siempre las garantías del debido proceso y utilizando las vías idóneas para cada caso, incluida la tutela judicial diferenciada cuando las circunstancias lo exijan (República Dominicana, 2011).

De ahí que toda persona que accede a un órgano jurisdiccional, máxime al Tribunal Constitucional, tiene derecho a la efectividad en la ejecución de la decisión que de este emane. En ese sentido, el Tribunal debe disponer, en la propia sentencia, quién es el responsable de ejecutarla y resolver las incidencias que surjan durante ese proceso, conforme al artículo 87 de su ley orgánica. Dicho artículo faculta al juez constitucional, entre otras cosas, a imponer astreintes (República Dominicana, 2011).

Sin embargo, el propio presidente del Tribunal Constitucional, magistrado Milton Ray Guevara, advirtió en 2016 que la Ley 137-11 resultó insuficiente para asegurar la efectividad de las decisiones del órgano, pues, salvo la astreinte, la ley que rige el Tribunal y los procesos constitucionales no precisa cuáles son los poderes y medidas concretas de que dispone el Tribunal para hacer cumplir sus sentencias (Ray Guevara, 2016, p. 9).

Frente a la realidad de la inejecución de sus sentencias, y al amparo del artículo 26 de su reglamento jurisdiccional, el Tribunal Constitucional creó la Unidad de Seguimiento de la Ejecución de las Sentencias, encargada de estructurar los mecanismos de recepción, investigación y trámite de las solicitudes tendentes a resolver las dificultades o el incumplimiento de sus decisiones. La unidad está adscrita al Pleno, se rige por un manual de funcionamiento aprobado por este e integrada por el secretario, quien la coordina, y el encargado jurídico del Tribunal (Tribunal Constitucional, 2014).

Para regular su funcionamiento, el Pleno del Tribunal Constitucional dictó la Resolución TC/0001/18, del 5 de marzo de 2018, mediante la cual aprobó el manual de procedimiento de esta unidad, cuyo objetivo es investigar y tramitar las solicitudes orientadas a resolver las dificultades en la ejecución o el incumplimiento de las decisiones del Tribunal (Tribunal Constitucional, 2018, p. 6).

Aun creando esta unidad, el Tribunal Constitucional, en el período 2018-2019, no pudo ejecutar oportunamente más de cuarenta y dos (42) sentencias de revisiones de amparo, de las que admitió y decidió el fondo del asunto. Esta realidad transgrede el derecho a una tutela judicial efectiva de los accionantes y a los derechos que les son conculcados por las instituciones y personas accionadas, entre estos, el derecho al trabajo, a la salud y a la seguridad social. Es por ello que se afirma que el reto fundamental del órgano constitucional es estar en condiciones de hacer cumplir sus propias decisiones, pues fue creado para garantizar los derechos fundamentales de las personas y la supremacía constitucional.

Reflexiones finales

En un Estado social y democrático de derecho como la República Dominicana, donde el Estado tiene como función esencial salvaguardar los derechos fundamentales de las personas, ese respeto debe ser efectivo: desde crear las condiciones para acceder a los órganos jurisdiccionales, hasta obtener una decisión dentro del marco de las garantías correspondientes y lograr que esta se ejecute de manera eficiente y oportuna. Solo así puede honrarse este compromiso estatal y constitucional.

El cumplimiento de las decisiones dictadas por los tribunales —en especial en materia de justicia constitucional— asegura la vigencia efectiva de los derechos fundamentales y constituye un aporte valioso al Estado social y democrático de derecho prefigurado en la Constitución. Quienes dictan estas decisiones, o quienes resultan responsables de ejecutarlas, tienen la obligación de adoptar las medidas necesarias y oportunas para su estricto cumplimiento, con independencia de que la resolución deba ser cumplida por un ente público o privado (Tribunal Constitucional, 2018, p. 2).

Sin duda, se hace necesaria la reforma a la Ley 137-11, pues existe un vacío normativo en cuanto a los procedimientos, acciones, plazos y consecuencias frente a la inejecución de una sentencia constitucional, además de fortalecer las deficiencias en la coordinación interinstitucional, pues en su mayoría las decisiones de reparación recaen sobre instituciones gubernamentales; además de que deben existir consecuencias proporcionales al daño causado para la institución, funcionario o particular que no ejecute efectivamente una decisión de nuestro máximo Tribunal.

​La tutela judicial efectiva, como derecho fundamental, no se agota en el derecho a acudir ante un tribunal ni en obtener una sentencia favorable; exige, además, que lo decidido se cumpla. En la República Dominicana, el Tribunal Constitucional, órgano supremo de interpretación constitucional, enfrenta una limitación importante que compromete esa garantía: la ausencia de mecanismos  Opinión, Tribunal Constitucional