Doctrina Trump y el nuevo papel de Estados Unidos en el mundo  

​

​En nuestro artículo anterior analizamos los diferentes lineamientos que identifican la política exterior del nuevo gobierno del presidente Trump en las áreas de fuerza militar, cooperación y comercio internacional, así como los desafíos que conlleva su aplicación. Sin embargo, la pregunta más importante que debemos hacernos es ¿cuáles límites constitucionales tiene el presidente en materia de política exterior?La respuesta es más compleja de lo que parece, pues se desprende no solamente de lo que establece la Constitución de manera literal, sino también de la interpretación dada por la Suprema Corte de Justicia al construir un criterio jurisprudencial en la materia, y del comportamiento del Congreso a través de los años. Esto es de vital importancia, porque permite ver un panorama más claro de qué podría esperarse del poder judicial ante una controversia entre las acciones ejecutivas y la Constitución.Los primeros límites los establece de manera positiva la Constitución estadounidense en sus primeros dos artículos. En el primero, la Constitución otorga poder al Congreso para declarar guerras entre los Estados Unidos y una nación extranjera. De igual forma, la sección ocho del citado artículo otorga facultad al Congreso para establecer las reglas que gobiernan la estructura y la disciplina militar, así como para mantener el ejercito y la fuerza naval. Por otro lado, la sección nueve del mismo artículo faculta al Congreso para aprobar y controlar el financiamiento a las fuerzas armadas. Esto no solo aplica en materia militar, sino que también afecta las demás iniciativas en materia de política exterior del ejecutivo.En su segundo artículo, la Constitución otorga poder de manera explícita al Senado para ratificar, con una mayoría de dos tercios, los acuerdos y tratados con otras naciones. De igual forma, otorga poder al Senado para confirmar las nominaciones hechas por el presidente para los embajadores que representarán a los Estados Unidos en el exterior.Por otro lado, el poder judicial ha construido un basto criterio jurisprudencial que también ha aportado a definir los límites constitucionales que afectan la capacidad del presidente en el ámbito de la política exterior. El punto de partida lo definió la Suprema Corte de Justicia en Little v. Barreme (1804), donde estableció que los actos del presidente en materia de política exterior no podían contradecir las disposiciones específicas establecidas por el Congreso. En el caso en cuestión, una ley vigente durante el período de la Cuasi-Guerra que autorizaba al presidente estadounidense a confiscar las naves que zarparan con rumbo a Francia, pero no a las que zarparan desde un puerto francés.Sin embargo, el caso seminal en materia de límites constitucionales a los poderes presidenciales lo estableció Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer (1952), el cual ya hemos citado en artículos anteriores. En este caso, el presidente Truman confiscó varias acerías para evitar que una protesta detuviera la producción de acero y derivados, necesarios para la maquinaria armamentística estadounidense durante la guerra de Corea. En un fallo de 6 a favor y 3 en contra, la Suprema Corte de Justicia encontró que dicha acción era inconstitucional, porque excedía los poderes que la Constitución otorgaban al presidente.Sin embargo, esto no quiere decir que el presidente tiene las manos completamente atadas en materia de política exterior, pues basta con recordar que la Constitución nombra al presidente como comandante en jefe del ejercito y de la armada de los Estados Unidos, así como de las milicias de los diferentes estados cuando sirven al gobierno federal. De igual manera, si bien la Constitución otorga facultad al Senado para confirmar embajadores y ratificar tratados internacionales, es el presidente a quien la carta magna le otorga poder para nominar embajadores y negociar el contenido de dichos tratados. Asimismo, el texto constitucional otorga poder de manera implícita al Congreso para delegar parte de sus funciones al poder ejecutivo.    Este mismo criterio ha sido compartido por la Suprema Corte de Justicia, quien en United States v. Curtiss-Wright Export Corp. (1936), un caso anterior a Youngstown, definió al presidente como el “único órgano” de ejecución de la política exterior, reconociendo su amplio poder para actuar internacionalmente en nombre de los Estados Unidos. Este criterio fue ampliado en Dames & Moore v. Regan (1981), donde la Corte estableció que tanto la historia como el ejercicio legislativo a través de los años demostraban que el presidente tiene poderes inherentes en materia de política exterior, aún cuando el Congreso no le ha otorgado una faculta de manera explícita, pero sí implícita. En esa misma tesitura, ya desde mediados del siglo XIX la Corte había sentado precedente con The Prize Cases (1863) en lo que respecta a la facultad del presidente para autorizar ciertas acciones de carácter militar aún sin la aprobación del Congreso.De manera práctica y actual, esto significa que en política exterior la doctrina Trump podría tener algunos desafíos legales en su aplicación, mientras que, por otro lado, tendría una pista de siete carriles para su aplicación casi indiscutible. En lo referente a su política en materia militar y en las negociaciones de paz, habrá muy pocos límites constitucionales, ya que el presidente tiene amplia facultad otorgada por la Constitución para negociar en representación del gobierno estadounidense en los acuerdos de paz que podrían firmarse entre Rusia y Ucrania, como naciones beligerantes, y Estados Unidos, como garante u otorgante de algunas concesiones. Sobre todo, porque este tipo de acuerdo es considerado por la doctrina estadounidense como acuerdo ejecutivo, no necesitando ratificación por el Senado ya que en su aplicación este no introduce legislación federal ni modifica la existente, criterio establecido por la Corte en United States v. Belmont (1937).En materia de asistencia financiera como política de cooperación internacional, la doctrina Trump tiene más retos que en materia militar, pero al final, un Congreso de mayoría republicana puede mover el tablero de juego a su favor. Al día de hoy, las decisiones de cortar la mayoría de la ayuda federal internacional y de disponer de cientos de empleados en USAID han sido recibidas con varias demandas en cortes federales. Por un lado, quienes defienden la inconstitucionalidad de estas acciones se sostienen en Youngstown para argumentar que estas infringen el funcionamiento de una institución creada por ley, y que solapan la facultad constitucional dada exclusivamente al Congreso para aprobar el presupuesto, y con ello el financiamiento, del poder ejecutivo. Por otro lado, quienes defienden la constitucionalidad de la norma atacada se sostienen en Dames & Moore para argumentar que el congreso otorgó poder al presidente de manera implícita para administrar los fondos y obligaciones de USAID como parte de su poder inherente en materia de política exterior. Sin importar quién tenga la razón, la realidad es que el Congreso puede modificar mediante mayoría simple la Ley de Asistencia Foránea de 1961 para alienar su funcionamiento con la doctrina Trump.Por último, de las tres esferas analizadas, en materia comercial es donde Trump tendría menos retos constitucionales. Si bien la sección 8 del primer artículo de la Constitución contiene la famosa “cláusula de comercio”, la cual otorga poder explícito al Congreso para regular el comercio entre los Estados Unidos y naciones foráneas, el poder legislativo ha delegado en el presidente sendas funciones para modificar (en este caso aumentar) aranceles a través de un número importante de leyes. Entre estas se destacan la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, la Ley de Expansión de Comercio de 1962, la Ley de Comercio de 1974 y la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional de 1977, entre otras más. Estas leyes le permiten al presidente utilizar los aranceles y otras medidas comerciales como ejercicio de fuerza para sentar en la mesa de negociación a otras naciones, sin necesariamente abrogarse un poder que constitucionalmente ha sido reservado para el Congreso. Pero aún si estas acciones del presidente fueran contrarias a lo pactado en un tratado o acuerdo comercial bilateral, debemos recordar que la Suprema Corte de Justicia sentó precedente en Whitney v. Robertson (1888), al determinar que los tratados internacionales (en el caso en cuestión, un acuerdo de libre comercio recíproco entre Estados Unidos y República Dominicana de 1868), estaban a la par con las leyes federales, no al mismo nivel que la Constitución. Por lo que una ley federal posterior (en el citado caso, una ley de 1870 que impuso aranceles al azúcar) puede perfectamente revocar a lo interno de los Estados Unidos la aplicación de tratados internacionales, aunque no denuncien ni derogen el acuerdo o tratado en cuestión.En conclusión, tal parece que el poder judicial es el único límite que tendrá la ejecución de la doctrina Trump. Y como ya se ha expresado en artículos anteriores, la Suprema Corte de Justicia está viviendo una etapa de “revolución constitucional”, por lo que no es muy claro el panorama sobre si al final de estos próximos cuatro años los poderes del presidente en materia de política exterior serán ampliados o restringidos. Sin embargo, lo que sí podemos tener por seguro es que tendremos doctrina Trump para largo.                           

En nuestro artículo anterior analizamos los diferentes lineamientos que identifican la política exterior del nuevo gobierno del presidente Trump en las áreas de fuerza militar, cooperación y comercio internacional, así como los desafíos que conlleva su aplicación. Sin embargo, la pregunta más importante que debemos hacernos es ¿cuáles límites constitucionales tiene el presidente en materia de política exterior?

La respuesta es más compleja de lo que parece, pues se desprende no solamente de lo que establece la Constitución de manera literal, sino también de la interpretación dada por la Suprema Corte de Justicia al construir un criterio jurisprudencial en la materia, y del comportamiento del Congreso a través de los años. Esto es de vital importancia, porque permite ver un panorama más claro de qué podría esperarse del poder judicial ante una controversia entre las acciones ejecutivas y la Constitución.

Los primeros límites los establece de manera positiva la Constitución estadounidense en sus primeros dos artículos. En el primero, la Constitución otorga poder al Congreso para declarar guerras entre los Estados Unidos y una nación extranjera. De igual forma, la sección ocho del citado artículo otorga facultad al Congreso para establecer las reglas que gobiernan la estructura y la disciplina militar, así como para mantener el ejercito y la fuerza naval. Por otro lado, la sección nueve del mismo artículo faculta al Congreso para aprobar y controlar el financiamiento a las fuerzas armadas. Esto no solo aplica en materia militar, sino que también afecta las demás iniciativas en materia de política exterior del ejecutivo.

En su segundo artículo, la Constitución otorga poder de manera explícita al Senado para ratificar, con una mayoría de dos tercios, los acuerdos y tratados con otras naciones. De igual forma, otorga poder al Senado para confirmar las nominaciones hechas por el presidente para los embajadores que representarán a los Estados Unidos en el exterior.

Por otro lado, el poder judicial ha construido un basto criterio jurisprudencial que también ha aportado a definir los límites constitucionales que afectan la capacidad del presidente en el ámbito de la política exterior. El punto de partida lo definió la Suprema Corte de Justicia en Little v. Barreme (1804), donde estableció que los actos del presidente en materia de política exterior no podían contradecir las disposiciones específicas establecidas por el Congreso. En el caso en cuestión, una ley vigente durante el período de la Cuasi-Guerra que autorizaba al presidente estadounidense a confiscar las naves que zarparan con rumbo a Francia, pero no a las que zarparan desde un puerto francés.

Sin embargo, el caso seminal en materia de límites constitucionales a los poderes presidenciales lo estableció Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer (1952), el cual ya hemos citado en artículos anteriores. En este caso, el presidente Truman confiscó varias acerías para evitar que una protesta detuviera la producción de acero y derivados, necesarios para la maquinaria armamentística estadounidense durante la guerra de Corea. En un fallo de 6 a favor y 3 en contra, la Suprema Corte de Justicia encontró que dicha acción era inconstitucional, porque excedía los poderes que la Constitución otorgaban al presidente.

Sin embargo, esto no quiere decir que el presidente tiene las manos completamente atadas en materia de política exterior, pues basta con recordar que la Constitución nombra al presidente como comandante en jefe del ejercito y de la armada de los Estados Unidos, así como de las milicias de los diferentes estados cuando sirven al gobierno federal. De igual manera, si bien la Constitución otorga facultad al Senado para confirmar embajadores y ratificar tratados internacionales, es el presidente a quien la carta magna le otorga poder para nominar embajadores y negociar el contenido de dichos tratados. Asimismo, el texto constitucional otorga poder de manera implícita al Congreso para delegar parte de sus funciones al poder ejecutivo.    

Este mismo criterio ha sido compartido por la Suprema Corte de Justicia, quien en United States v. Curtiss-Wright Export Corp. (1936), un caso anterior a Youngstown, definió al presidente como el «único órgano» de ejecución de la política exterior, reconociendo su amplio poder para actuar internacionalmente en nombre de los Estados Unidos. Este criterio fue ampliado en Dames & Moore v. Regan (1981), donde la Corte estableció que tanto la historia como el ejercicio legislativo a través de los años demostraban que el presidente tiene poderes inherentes en materia de política exterior, aún cuando el Congreso no le ha otorgado una faculta de manera explícita, pero sí implícita. En esa misma tesitura, ya desde mediados del siglo XIX la Corte había sentado precedente con The Prize Cases (1863) en lo que respecta a la facultad del presidente para autorizar ciertas acciones de carácter militar aún sin la aprobación del Congreso.

De manera práctica y actual, esto significa que en política exterior la doctrina Trump podría tener algunos desafíos legales en su aplicación, mientras que, por otro lado, tendría una pista de siete carriles para su aplicación casi indiscutible. En lo referente a su política en materia militar y en las negociaciones de paz, habrá muy pocos límites constitucionales, ya que el presidente tiene amplia facultad otorgada por la Constitución para negociar en representación del gobierno estadounidense en los acuerdos de paz que podrían firmarse entre Rusia y Ucrania, como naciones beligerantes, y Estados Unidos, como garante u otorgante de algunas concesiones. Sobre todo, porque este tipo de acuerdo es considerado por la doctrina estadounidense como acuerdo ejecutivo, no necesitando ratificación por el Senado ya que en su aplicación este no introduce legislación federal ni modifica la existente, criterio establecido por la Corte en United States v. Belmont (1937).

En materia de asistencia financiera como política de cooperación internacional, la doctrina Trump tiene más retos que en materia militar, pero al final, un Congreso de mayoría republicana puede mover el tablero de juego a su favor. Al día de hoy, las decisiones de cortar la mayoría de la ayuda federal internacional y de disponer de cientos de empleados en USAID han sido recibidas con varias demandas en cortes federales.

Por un lado, quienes defienden la inconstitucionalidad de estas acciones se sostienen en Youngstown para argumentar que estas infringen el funcionamiento de una institución creada por ley, y que solapan la facultad constitucional dada exclusivamente al Congreso para aprobar el presupuesto, y con ello el financiamiento, del poder ejecutivo. Por otro lado, quienes defienden la constitucionalidad de la norma atacada se sostienen en Dames & Moore para argumentar que el congreso otorgó poder al presidente de manera implícita para administrar los fondos y obligaciones de USAID como parte de su poder inherente en materia de política exterior. Sin importar quién tenga la razón, la realidad es que el Congreso puede modificar mediante mayoría simple la Ley de Asistencia Foránea de 1961 para alienar su funcionamiento con la doctrina Trump.

Por último, de las tres esferas analizadas, en materia comercial es donde Trump tendría menos retos constitucionales. Si bien la sección 8 del primer artículo de la Constitución contiene la famosa «cláusula de comercio«, la cual otorga poder explícito al Congreso para regular el comercio entre los Estados Unidos y naciones foráneas, el poder legislativo ha delegado en el presidente sendas funciones para modificar (en este caso aumentar) aranceles a través de un número importante de leyes. Entre estas se destacan la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, la Ley de Expansión de Comercio de 1962, la Ley de Comercio de 1974 y la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional de 1977, entre otras más.

Estas leyes le permiten al presidente utilizar los aranceles y otras medidas comerciales como ejercicio de fuerza para sentar en la mesa de negociación a otras naciones, sin necesariamente abrogarse un poder que constitucionalmente ha sido reservado para el Congreso. Pero aún si estas acciones del presidente fueran contrarias a lo pactado en un tratado o acuerdo comercial bilateral, debemos recordar que la Suprema Corte de Justicia sentó precedente en Whitney v. Robertson (1888), al determinar que los tratados internacionales (en el caso en cuestión, un acuerdo de libre comercio recíproco entre Estados Unidos y República Dominicana de 1868), estaban a la par con las leyes federales, no al mismo nivel que la Constitución. Por lo que una ley federal posterior (en el citado caso, una ley de 1870 que impuso aranceles al azúcar) puede perfectamente revocar a lo interno de los Estados Unidos la aplicación de tratados internacionales, aunque no denuncien ni derogen el acuerdo o tratado en cuestión.

En conclusión, tal parece que el poder judicial es el único límite que tendrá la ejecución de la doctrina Trump. Y como ya se ha expresado en artículos anteriores, la Suprema Corte de Justicia está viviendo una etapa de «revolución constitucional», por lo que no es muy claro el panorama sobre si al final de estos próximos cuatro años los poderes del presidente en materia de política exterior serán ampliados o restringidos. Sin embargo, lo que sí podemos tener por seguro es que tendremos doctrina Trump para largo.